1. Проект не формирует завершенный правовой механизм проведения метрологической экспертизы, ограничиваясь регулированием лишь начальной стадии процедуры. Представленный проект подробно регулирует порядок представления документов, сроки их рассмотрения, взаимодействие между разработчиком и уполномоченным органом, а также оформление заключения метрологической экспертизы. Вместе с тем, из проекта невозможно установить дальнейшую судьбу результатов метрологической экспертизы. Не определено, каким образом учитываются выявленные замечания, каким образом подтверждается их устранение, проводится ли повторная либо дополнительная метрологическая экспертиза, каким образом результаты экспертизы влияют на последующее рассмотрение проекта технического регламента либо проекта перечня стандартов, а также каким образом обеспечивается прослеживаемость реализации выводов экспертов до момента принятия соответствующего решения Комиссии. Между тем из содержания пункта 9 Протокола № 10 к Договору о Евразийском экономическом союзе следует, что Комиссией утверждается именно порядок проведения метрологической экспертизы, а не исключительно порядок подготовки заключения. Следовательно, предметом регулирования должны являться все стадии соответствующей процедуры, начиная от поступления проекта и заканчивая завершением процедуры после устранения замечаний и принятия итогового решения. Практика применения действующего Порядка также подтверждает существование стадий, которые проектом вообще не урегулированы. В частности, анализ представленных заключений показал случаи проведения дополнительных метрологических экспертиз после представления Комиссией дополнительных методик и стандартов. Следовательно, уже сегодня фактически существует не одна метрологическая экспертиза, а последовательность взаимосвязанных процедур. Однако проект новой редакции Порядка данный институт полностью игнорирует. В этой связи проект не формирует завершенного механизма , а регулирует лишь отдельный процессуальный этап. Предлагается дополнить проект самостоятельными положениями, регулирующими полный жизненный цикл метрологической экспертизы, включая порядок устранения замечаний, проведение повторной и дополнительной метрологической экспертизы, порядок подтверждения устранения замечаний и завершение процедуры. 2. Проект не раскрывает содержание метрологической экспертизы в том объеме, который предусмотрен Договором о ЕАЭС Договором о Евразийском экономическом союзе установлено, что метрологическая экспертиза представляет собой анализ и оценивание правильности и полноты применения метрологических требований, правил и норм, связанных с обеспечением единства измерений. Следовательно, предметом регулирования Порядка должны являться не только процедурные вопросы оформления заключения, но и критерии проведения самого анализа. Вместе с тем проект не устанавливает: - каким образом определяется правильность применения метрологических требований; - каким образом оценивается полнота применения метрологических требований; - какие критерии используются при оценке методов измерений; - каким образом проверяется достаточность метрологических характеристик; - каким образом оценивается применимость методов измерений к конкретному объекту технического регулирования; - каким образом оценивается полнота обеспечения единства измерений. Фактически проект предлагает эксперту самостоятельно определять содержание соответствующей проверки. Такой подход не соответствует определению метрологической экспертизы, закрепленному в Договоре о ЕАЭС, поскольку Порядок должен обеспечивать единообразное проведение анализа правильности и полноты применения метрологических требований во всех государствах-членах. Отсутствие единых критериев неизбежно приведет к формированию различных национальных подходов к проведению метрологической экспертизы. В этой связи представляется необходимым дополнить проект отдельным разделом, устанавливающим критерии проведения метрологической экспертизы, соответствующие определению, закрепленному в Договоре о ЕАЭС. 3. Проект не устанавливает юридическое значение результатов метрологической экспертизы. Одним из ключевых недостатков проекта является отсутствие правовых последствий результатов метрологической экспертизы. Из проекта невозможно определить: - является ли отрицательное заключение препятствием для дальнейшего рассмотрения проекта; - может ли проект быть внесен на рассмотрение Коллегии Комиссии без устранения замечаний; - обязан ли разработчик устранить замечания; - является ли повторная метрологическая экспертиза обязательной; - кто принимает решение о достаточности устранения замечаний. Таким образом, заключение метрологической экспертизы приобретает исключительно информационный характер. Между тем само существование института метрологической экспертизы предполагает, что ее результаты должны непосредственно влиять на дальнейшую судьбу проекта технического регламента либо проекта перечня стандартов. Практика применения действующего Порядка подтверждает актуальность указанной проблемы. Так, при проведении метрологической экспертизы проектов перечней стандартов к ТР ТС 034/2013 экспертами были выявлены случаи отсутствия метрологических характеристик отдельных стандартов. При проведении метрологической экспертизы проектов перечней стандартов к ТР ЕАЭС 044/2017 использовался вывод «соответствует частично». В других заключениях фиксировались случаи отсутствия текстов стандартов либо отсутствия методик оценки отдельных параметров. Несмотря на наличие подобных выводов, действующее регулирование не позволяет установить, какие именно правовые последствия они должны влечь. Проект новой редакции Порядка данный пробел также не устраняет. В этой связи представляется необходимым установить прямую зависимость между результатами метрологической экспертизы и дальнейшим рассмотрением проекта. Отрицательное заключение, а также иные выводы, свидетельствующие о невозможности подтверждения соответствия метрологическим требованиям, должны являться основанием для обязательной доработки проекта и проведения повторной метрологической экспертизы. В случае внесения указанных положений в отдельные Порядки, указанные изменения должно идти «пакетно». 4. Проект не предусматривает механизма повторной метрологической экспертизы после устранения замечаний. Любая экспертиза предполагает возможность устранения выявленных недостатков. Однако после внесения соответствующих изменений неизбежно возникает вопрос о проверке достаточности их устранения. Несмотря на это, проект вообще не регулирует проведение повторной метрологической экспертизы. Не определяются основания проведения повторной экспертизы. Не устанавливаются сроки. Не определяется объем повторной проверки. Не устанавливается, проверяются ли только устраненные замечания либо проект подлежит повторной экспертизе полностью. Отсутствует порядок оформления повторного заключения. Таким образом, проект не обеспечивает завершенность процедуры. Предлагается дополнить проект самостоятельным разделом, посвященным повторной метрологической экспертизе, установив основания ее проведения, сроки, объем проверки и юридическое значение повторного заключения. 5. Проект не регулирует проведение дополнительной метрологической экспертизы, несмотря на наличие соответствующей практики. Из анализа реальных заключений следует, что при проведении метрологической экспертизы проектов перечней стандартов к ТР ТС 034/2013 после первоначального заключения Комиссией были представлены дополнительные методики и межгосударственные стандарты, в связи с чем проводилась дополнительная метрологическая экспертиза. Следовательно, практика применения действующего Порядка уже выработала самостоятельный институт дополнительной метрологической экспертизы. Однако проект новой редакции Порядка вообще не содержит положений, регулирующих подобную ситуацию. Не определено, в каких случаях проводится дополнительная экспертиза. Не определено, каким образом оформляется дополнительное заключение. Не урегулировано соотношение первоначального и дополнительного заключений. Не определено, требуется ли проведение дополнительной экспертизы при представлении новых методик, новых стандартов либо иных документов после завершения первоначальной проверки. Таким образом, проект не учитывает уже сложившуюся практику применения действующего Порядка. Предлагается предусмотреть самостоятельный институт дополнительной метрологической экспертизы, определив основания ее проведения, порядок оформления результатов и юридическое значение дополнительного заключения. 6. Проект не устанавливает критерии, по которым принимается решение о том, что проведение метрологической экспертизы не требуется. Проект предусматривает возможность подготовки заключения о том, что проведение метрологической экспертизы не требуется. Вместе с тем проект не содержит ни одного критерия, позволяющего определить, в каких случаях такой вывод является правомерным. Не определено, какие изменения проекта технического регламента либо проекта перечня стандартов могут считаться не затрагивающими метрологические требования. Не установлено, должна ли оцениваться каждая поправка отдельно либо проект в целом. Не определено, каким образом эксперт должен обосновывать отсутствие необходимости проведения метрологической экспертизы. Отсутствие соответствующих критериев создает широкие пределы административного усмотрения и неизбежно приведет к различной практике государств-членов. Практика применения действующего Порядка подтверждает актуальность данного вопроса. В представленных материалах имеются случаи, когда уполномоченный орган приходил к выводу, что проект изменений не подлежит проведению метрологической экспертизы. Однако подобные выводы оформлялись письмами и не основывались на единых критериях. Проект новой редакции фактически легализует уже существующую практику, однако не устраняет ее основной недостаток — отсутствие единых оснований принятия соответствующего решения. Предлагается определить исчерпывающий перечень случаев, при которых допускается вывод о том, что проведение метрологической экспертизы не требуется, а также установить обязательные требования к мотивировке такого заключения. 7. Проект не регулирует порядок разрешения разногласий между государствами-членами относительно необходимости проведения метрологической экспертизы. Введение института заключения о том, что проведение метрологической экспертизы не требуется, неизбежно порождает ситуацию, когда различные государства-члены могут прийти к противоположным выводам относительно одного и того же проекта. При этом проект не отвечает на принципиальные вопросы. Какое решение принимается, если одно государство-член считает проведение метрологической экспертизы обязательным, а другое приходит к противоположному выводу? Какой орган уполномочен разрешить возникшие разногласия? Является ли позиция государства, инициировавшего проведение экспертизы, обязательной для остальных государств? Подлежит ли соответствующий спор рассмотрению Комиссией либо Консультативным комитетом? Отсутствие ответов на указанные вопросы создает существенный риск неодинакового применения Порядка и возникновения процессуальных конфликтов уже на стадии подготовки проектов технических регламентов и перечней стандартов. Представляется необходимым установить специальную процедуру разрешения таких разногласий с определением компетентного органа, сроков рассмотрения и обязательности принятого решения. 8. Проект не предусматривает классификацию результатов метрологической экспертизы и не определяет правовые последствия каждого вида экспертного вывода. Проведенный анализ реальных заключений по результатам метрологической экспертизы показывает, что на практике используются различные виды экспертных выводов. Помимо традиционных формулировок «соответствует» и «не соответствует» встречаются выводы «соответствует частично», «отсутствуют метрологические характеристики», «не представлен текст стандарта», «методики оценки параметра не определены», «не требуется». При этом проект новой редакции рассматривает заключение метрологической экспертизы как единый документ, не различая юридическое значение содержащихся в нем выводов. Между тем указанные выводы имеют принципиально различную правовую природу. Например, отсутствие текста стандарта не позволяет провести метрологическую экспертизу вообще. Отсутствие метрологических характеристик не позволяет подтвердить пригодность метода измерений. Вывод «соответствует частично» свидетельствует о применимости метода лишь при определенных условиях. Отсутствие методики оценки параметра фактически означает невозможность проверки соответствующего требования. Несмотря на это, проект не устанавливает различные правовые последствия указанных ситуаций. Предлагается закрепить классификацию результатов метрологической экспертизы и определить правовые последствия каждого вида экспертного вывода. 9. Проект не обеспечивает прослеживаемость результатов метрологической экспертизы. После подготовки заключения проект не предусматривает каких-либо дальнейших процедур, позволяющих установить судьбу замечаний метрологической экспертизы. Не предусмотрено представление разработчиком информации об устранении замечаний. Не предусмотрено рассмотрение разногласий между разработчиком и экспертом. Не предусмотрено подтверждение устранения замечаний. Не предусмотрено сопоставление первоначальной редакции проекта с редакцией, представленной после устранения замечаний. Не предусмотрено документирование результатов устранения замечаний. В результате невозможно установить, каким образом результаты метрологической экспертизы были учтены при подготовке окончательной редакции технического регламента либо перечня стандартов. Между тем именно прослеживаемость реализации замечаний является необходимым условием эффективности любой экспертной процедуры. Предлагается установить обязательное оформление таблицы устранения замечаний с отражением позиции разработчика по каждому замечанию, результата его рассмотрения, сведений об устранении недостатков и итогового заключения по результатам повторной проверки. 10. Проект не предусматривает обязательной оценки применимости методов измерений. Проведенный анализ реальных заключений показывает, что наличие метода измерений само по себе еще не свидетельствует о возможности его использования. Так, при проведении метрологической экспертизы изменений к перечням стандартов для ТР ЕАЭС 044/2017 экспертами был сделан вывод о частичном соответствии отдельных методов измерений ввиду ограниченной области их применения. Следовательно, предметом метрологической экспертизы является не только наличие метода измерений, но и проверка возможности его применения к конкретному объекту технического регулирования. Несмотря на это, проект не предусматривает обязательной оценки области применения метода, диапазона измерений, условий использования, ограничений применения, пределов определения, метрологических характеристик и иных параметров, непосредственно влияющих на возможность практического использования соответствующей методики. В результате существует риск включения в перечни стандартов методов измерений, применение которых ограничено определенными условиями либо вообще не обеспечивает достижение целей технического регулирования. Предлагается дополнить проект положениями, предусматривающими обязательную проверку применимости методов измерений к конкретным объектам технического регулирования, а также обязательное отражение соответствующих выводов в заключении метрологической экспертизы. 11.Проект не предусматривает обязательной оценки достаточности метрологических характеристик методов измерений. Из определения метрологической экспертизы, закрепленного Договором о Евразийском экономическом союзе, следует, что предметом экспертизы является оценивание правильности и полноты применения метрологических требований. Между тем такая оценка объективно невозможна без проверки достаточности метрологических характеристик применяемых методов измерений. Практика применения действующего Порядка подтверждает актуальность указанного вопроса. При проведении метрологической экспертизы проектов перечней стандартов к ТР ТС 034/2013 экспертами были выявлены случаи отсутствия метрологических характеристик отдельных стандартов. Вместе с тем проект новой редакции Порядка не определяет правовых последствий подобных ситуаций и не устанавливает обязанности эксперта оценивать достаточность метрологических характеристик методов измерений. В результате отсутствие сведений о точности, воспроизводимости, повторяемости, диапазоне измерений, неопределенности либо иных метрологических характеристиках не препятствует дальнейшему продвижению проекта, несмотря на невозможность объективной оценки пригодности соответствующего метода. Предлагается закрепить, что отсутствие необходимых метрологических характеристик является самостоятельным основанием для отрицательного вывода метрологической экспертизы и исключает возможность включения соответствующего метода измерений в проект перечня стандартов до устранения выявленных недостатков. 12. Проект не регулирует последствия отсутствия документов, необходимых для проведения метрологической экспертизы. Практика применения действующего Порядка свидетельствует, что при проведении метрологической экспертизы неоднократно выявлялись случаи непредставления текстов стандартов, методик измерений и иных документов, необходимых для оценки соответствующих проектов. Несмотря на это, проект новой редакции не определяет правовые последствия подобных ситуаций. Не установлено, считается ли метрологическая экспертиза непроведенной. Не определено, подлежит ли проект возврату разработчику. Не установлены сроки представления отсутствующих документов. Не предусмотрено проведение дополнительной либо повторной экспертизы после представления недостающих материалов. Таким образом, проект допускает ситуацию, при которой дальнейшее продвижение проекта становится возможным даже при отсутствии полного комплекта документов, необходимых для проведения полноценной метрологической экспертизы. Предлагается установить, что непредставление документов, необходимых для проведения метрологической экспертизы, является безусловным основанием для приостановления соответствующей процедуры до представления полного комплекта материалов. 13. Проект не предусматривает обязательной оценки взаимосвязи проекта технического регламента и проектов перечней стандартов. Пунктом 9 Протокола № 10 к Договору о Евразийском экономическом союзе предусмотрено проведение метрологической экспертизы как проектов технических регламентов Союза, так и проектов перечней стандартов к ним. Следовательно, указанные объекты образуют единую систему правового регулирования и должны рассматриваться во взаимной связи. Вместе с тем проект новой редакции Порядка фактически рассматривает соответствующие документы изолированно. Не определяется, каким образом результаты метрологической экспертизы проекта технического регламента должны учитываться при проведении метрологической экспертизы проектов перечней стандартов. Не предусматривается проверка полноты реализации метрологических требований технического регламента посредством включаемых в перечень стандартов методов исследований и измерений. Не устанавливается обязанность эксперта оценивать, обеспечивают ли предлагаемые методы измерений возможность подтверждения соблюдения всех требований технического регламента. В результате возможно возникновение ситуации, когда требования технического регламента формально установлены, однако отсутствуют методы измерений, позволяющие объективно подтвердить их выполнение. Предлагается установить обязанность проведения комплексной оценки взаимосвязи проекта технического регламента и проектов перечней стандартов, подтверждающей полноту метрологического обеспечения каждого требования технического регламента. 14. Проект не предусматривает механизмов обеспечения единообразного применения Порядка государствами-членами. Одной из целей принятия единых процедур Союза является обеспечение единообразного применения соответствующих правил всеми государствами-членами. Однако проект новой редакции Порядка не содержит каких-либо механизмов достижения указанной цели. Не предусмотрена подготовка методических рекомендаций. Не предусмотрено обобщение практики проведения метрологических экспертиз. Не определен порядок рассмотрения типовых проблем. Не предусмотрена возможность подготовки Комиссией официальных разъяснений по вопросам применения Порядка. Не урегулирован порядок устранения различий в подходах государств-членов к проведению метрологической экспертизы. В результате сохраняется риск формирования различных национальных подходов к оценке одних и тех же проектов технических регламентов и перечней стандартов, что противоречит самой идее единого правового пространства Союза. Предлагается дополнить проект положениями, предусматривающими полномочия Комиссии по методическому сопровождению применения Порядка, подготовке рекомендаций, обобщению практики и обеспечению единообразного проведения метрологической экспертизы. 15. Проект не устраняет системные недостатки действующего регулирования, выявленные многолетней практикой его применения. Подготовка новой редакции Порядка должна преследовать цель устранения недостатков, выявленных в ходе практического применения действующего регулирования. Вместе с тем проведенный анализ свидетельствует об обратном. Практикой уже выявлены случаи проведения дополнительных метрологических экспертиз после представления новых документов, подготовки заключений о частичном соответствии методов измерений, отсутствия метрологических характеристик отдельных стандартов, отсутствия текстов документов, подготовки заключений о том, что проведение метрологической экспертизы не требуется либо проект не подлежит проведению метрологической экспертизе. Несмотря на наличие указанных практических проблем, проект новой редакции Порядка не предусматривает механизмов их разрешения. Не вводится институт дополнительной метрологической экспертизы. Не устанавливаются последствия частичного соответствия. Не определяется правовой режим отсутствия метрологических характеристик. Не регулируются последствия непредставления документов. Не предусматривается прослеживаемость устранения замечаний. Не определяется порядок повторной экспертизы. Таким образом, предлагаемый проект в значительной степени воспроизводит существующую модель правового регулирования, ограничиваясь уточнением отдельных процедурных положений и формы заключения, однако не устраняет системные недостатки, уже выявленные многолетней практикой применения действующего Порядка. В этой связи представляется необходимым концептуально переработать проект Порядка, сформировав полноценный механизм проведения метрологической экспертизы, охватывающий все стадии соответствующей процедуры, обеспечивающий обязательный учет результатов экспертизы при принятии решений Комиссией и направленный на достижение целей обеспечения единства измерений, предусмотренных Договором о ЕАЭС.